Elektronizacja aktów normatywnych

Marta Matuszewska-Maroń, Justyna Góral-Kaczmarek

Wprowadzenie

Od 1 stycznia 2012 r. ustawy i rozporządzenia publikowane są wyłącznie w formie elektronicznej - w internecie, o czym stanowi nowelizacja ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organy administracji publicznej zostały zobowiązane do prowadzenia odrębnej strony internetowej dla każdego dziennika urzędowego wydawanego w postaci elektronicznej. Na podstawie znowelizowanej ustawy wydano również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, które określa wymagania techniczne w stosunku do dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne. Ponadto przewidziany został obowiązek wydawania tekstów jednolitych co najmniej raz w roku, jeżeli w tym czasie akt normatywny był nowelizowany.

Niniejsze opracowanie szczegółowo przedstawia wprowadzone zmiany oraz ich komplementarność z innymi zmianami dotyczącymi elektronizacji prawa i procedur administracyjnych, a także analizuje słuszność przyjętych rozwiązań i założeń ustawodawcy o powszechnym dostępie do internetu. Od 1 stycznia 2012 r. na organy administracji publicznej zostały nałożone nowe obowiązki związane z elektronizacją aktów normatywnych. W przypadku najważniejszych aktów normatywnych obowiązek ich ogłoszenia jest uregulowany w Konstytucji¹. Zgodnie z art. 88 i 190 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a także umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 2 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych² obowiązek ten dotyczy wszystkich aktów normatywnych. Ustawa określa w sposób ogólny wyjątki od wspomnianej zasady oraz ustanawia, że formą realizacji tego obowiązku jest ogłoszenie w specjalnie do tego przeznaczonych dziennikach urzędowych³. Akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu od początku roku 2012 ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu Ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne⁴, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym do ogłoszenia kierowane mają być jedynie akty w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym⁵, bez konieczności dołączania - inaczej niż było do tej pory - oryginału w formie papierowej, podpisanego przez organ, wraz z trzema kopiami. Ponadto ustawa o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wprowadziła zasadę, iż zbiory dzienników urzędowych wydawanych przez organy i zbiory aktów prawa miejscowego wydawanych przez powiat oraz przez gminę mają być prowadzone jedynie w formie elektronicznej. Organ wydający został zobowiązany do prowadzenia odrębnej strony internetowej dla każdego dziennika urzędowego. Zmiany te spowodowane są wejściem w życie⁶ z początkiem roku 2012 większości przepisów Ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw⁷.

Papierowe dzienniki urzędowe zastąpione elektronicznymi

Do tej pory dzienniki urzędowe, takie jak: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe, wydawane były zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej. Zmiana polega na tym, że akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu będą ogłaszane w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt. 28 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne⁸.

Zmiany w polskim prawie wpisują się w działania innych krajów europejskich w zakresie elektronizacji aktów normatywnych. We wszystkich wskazanych w tabeli 1 państwach wersja online aktu normatywnego jest dostępna, a w 16 państwach - prawnie wiążąca. W Austrii, Belgii, Danii, Hiszpanii, Portugalii i na Węgrzech oficjalnej wersji papierowej się nie publikuje, jedynie w Austrii, Belgii i na Węgrzech nieoficjalne kopie papierowe są wydawane na żądanie.

Tabela 1. Dzienniki urzędowe w krajach europejskich: typy, środki przekazu i sposoby finansowania Źródło: Uzasadnienie do projektu ustawy, http://bip.rcl.gov.pl/portal/rcl/635/1855/Projekt_ustawy_o_oglaszaniu_aktow_normatywnych.html, [03.02.2012]
Obowiązek utrzymania dzienników urzędowych w formie papierowej dotyczyć będzie Monitora Polskiego B, więc przy kierowaniu do niego aktów prawnych nie będzie wymagana forma dokumentu elektronicznego. Ponadto dla orzeczeń sądów i trybunałów, uchwał i obwieszczeń Państwowej Komisji Wyborczej oraz protokołów terytorialnych komisji do spraw referendum oraz aktów prawnych dotyczących stwierdzenia ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wyborów do Sejmu i Senatu, wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz ważności referendum ogólnokrajowego, w tym referendum zatwierdzającego zmianę Konstytucji, podstawą do ogłoszenia będzie odpis orzeczenia w formie dokumentu elektronicznego, zawierający w swojej treści poświadczenie zgodności z oryginałem oraz opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym.

Dziennik urzędowy na zasadach obowiązujących po nowelizacji ustawy wydawany jest z zachowaniem jedynie kolejności pozycji w danym roku kalendarzowym. Kolejność numerów, pozycji i stron zachowane zostały natomiast w Monitorze Polskim B. Zlikwidowano podział dziennika urzędowego na numery, a tym samym istotne staje się określenie nie tyle dnia wydania, ile dnia ogłoszenia aktu, którym jest dzień jego ogłoszenia w postaci elektronicznej na stronie internetowej organu wydającego dziennik urzędowy, a w przypadku Monitora Polskiego B - dzień wydania dziennika w formie papierowej, w którym ten akt ogłoszono. Datę ogłoszenia aktu w postaci elektronicznej umieszcza się w obrębie nagłówka strony. Z kolei w przypadku Monitora Polskiego B na każdym numerze tego dziennika oznacza się datę jego wydania, wyznaczoną przez organ wydający dziennik. Nie może to być dzień wcześniejszy od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży. Do zbiorów Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego wydaje się skorowidz w postaci elektronicznej.

Strona główna dziennika urzędowego zawiera wyłącznie informacje związane z aktami podlegającymi ogłoszeniu, tzn. nazwę dziennika urzędowego, godło RP, nazwę organu wydającego dziennik urzędowy, odnośniki do poszczególnych pozycji, odnośniki do narzędzi służących do wyszukiwania ogłoszonych aktów, informację o dostępie i sposobie zabezpieczenia. Na stronie głównej dziennika urzędowego organ wydający dziennik umieszcza ponadto odnośniki do certyfikatów osób upoważnionych do podpisywania aktów podlegających ogłoszeniu oraz odnośniki do aplikacji służących weryfikacji tych podpisów, a także inne informacje, których obowiązek zamieszczenia wynika z odrębnych przepisów. Organ, który wydaje dziennik urzędowy, umieszcza odnośnik do strony głównej dziennika urzędowego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej.

W urzędach terenowych organów administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego udostępnienie do wglądu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego, zbiorów dzienników urzędowych oraz zbiorów aktów prawa miejscowego stanowionego przez powiat lub gminę jest nieodpłatne, odpłatność dotyczy jedynie udostępnienia wydruków tych dokumentów.

Ustawa o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje również sytuację, w której ze względu na nadzwyczajne okoliczności nie ma możliwości ogłoszenia aktu w formie elektronicznej w Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim lub dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz kierowników urzędów centralnych. W takim przypadku organ może wydać dziennik urzędowy w formie papierowej, stosując odpowiednio przepisy dotyczące wydawania dzienników urzędowych w formie elektronicznej, z tym że powinien ustalić warunki wydawania i rozpowszechniania tak, by był on powszechnie i nieodpłatnie dostępny. Po ustąpieniu nadzwyczajnych okoliczności organ powinien opublikować akt również w formie elektronicznej.

Organ wydający dziennik urzędowy został zobowiązany do przechowywania aktów normatywnych i innych aktów prawnych ogłoszonych w tym dzienniku w formie dokumentów elektronicznych. Organ wydający Dziennik Ustaw i Monitor Polski będzie przechowywał po jednym egzemplarzu każdego z tych dzienników również w formie ich wydruków, których zgodność z oryginałem zostanie przez ten organ poświadczona. Egzemplarz każdego z tych dzienników będzie również przekazany w formie wydruków Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałkowi Sejmu oraz Bibliotece Narodowej w celu przechowywania. Wydruki będą przechowywane wieczyście.

Ustawa o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewiduje okresy przejściowe, aby organy właściwe miały czas na dostosowanie się do nowych zasad dotyczących kierowania do ogłoszenia oraz samego ogłaszania aktów prawnych. Najdłużej, maksymalnie bowiem przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, na dotychczasowych zasadach rozpowszechniane mogą być wojewódzkie dzienniki urzędowe. Ponadto w okresie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy akty normatywne i inne akty prawne mogą być kierowane do ogłoszenia w dziennikach urzędowych na podstawie dotychczasowych przepisów. Taki termin dotyczy również możliwości kierowania do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionego przez organy samorządu województwa. Z kolei w odniesieniu do aktów prawa miejscowego stanowionego przez powiat i gminę stosowanie dotychczasowych przepisów jest możliwe w okresie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Teksty jednolite aktów normatywnych - publikacja nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy

Sporą zmianą stanie się wprowadzenie zasady, iż teksty jednolite ustaw i innych aktów normatywnych będą ogłaszane nie rzadziej niż raz na rok, o ile taki akt był nowelizowany w tym czasie. Ustawodawca w uzasadnieniu nowelizacji wyjaśnia, iż oznacza to obowiązek sporządzenia tekstu jednolitego w terminie 12 miesięcy od dnia dokonania nowelizacji, a nie w ciągu roku kalendarzowego, w którym jej dokonano⁹.

Dokument określany jako „tekst jednolity” został dopuszczony oraz zdefiniowany przepisami Działu III Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”¹⁰. W Polsce oficjalny tekst jednolity publikuje się w formie obwieszczenia w dzienniku urzędowym, w którym dany akt normatywny ogłoszono. Teksty jednolite ustaw ogłasza Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast innych aktów normatywnych - organ właściwy do wydania danego aktu.

Obecnie tekst jednolity aktu normatywnego jest ogłaszany, jeżeli liczba zmian w ustawie lub w innym akcie normatywnym jest znaczna lub gdy akt był wielokrotnie nowelizowany, co powoduje, że posługiwanie się jego tekstem może sprawiać trudności. Obowiązujące kryteria są nieostre i pozostawiają dowolność w kwestii tego, kiedy należy uznać, że posługiwanie się tekstem aktu normatywnego jest utrudnione. Określenie ram czasowych sprawi, że teksty jednolite aktów normatywnych będą ogłaszane częściej niż dotychczas, a tym samym ułatwi obywatelom dostęp do pełnych tekstów aktów, które - w przeciwieństwie do tekstów ujednoliconych - posiadają walor autentyczności. Zarówno ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, jak i rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej nie definiują pojęcia „tekst ujednolicony”, co oznacza, iż w zakresie technik tworzenia prawa tekst ujednolicony nie jest przewidziany. Jednakże teksty ujednolicone są stosowane w praktyce, nawet przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, który publikuje je na swoich stronach internetowych. Przykładem może być ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, która od 2005 r. zmieniana była parokrotnie¹¹, a Marszałek Sejmu do tej pory nie wydał obwieszczenia w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy. Tymczasem w Internetowym Systemie Aktów Prawnych (strona internetowa Sejmu RP) można znaleźć tekst ujednolicony uwzględniający zmiany do 16 września 2011 roku . W związku z tym, że tekst ujednolicony nie jest aktem prawnym w rozumieniu rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej i ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, nie można automatycznie zastosować w stosunku do tekstu ujednoliconego trybu, warunków i zasad tworzenia tekstu jednolitego.

Tabela 2. Różnice między tekstem jednolitym i ujednoliconym aktu normatywnego

Tekst jednolity	Tekst ujednolicony
Są podstawy prawne do stosowania i publikowania.	Nie ma określonych podstaw prawnych do stosowania i publikowania.
Określone są zasady redagowania (§ 106 Rozporządzenia) oraz warunki opracowywania (art. 16 ust. 1 Ustawy).	Może być opracowywany po każdej zmianie (nowelizacji) z zastosowaniem zasad przewidzianych dla tekstu jednolitego.
Ogłoszony jest w formie obwieszczenia w trybie uchwalania aktu normatywnego przez organ właściwy do wydania tego aktu; tekst jednolity jest załącznikiem do obwieszczenia.	Nie ma obowiązku publikowania oraz nie jest uchwalany w trybie przewidzianym dla aktu normatywnego, gdyż nie jest aktem normatywnym.
Sam tekst jednolity publikowany jest w załączniku do obwieszczenia czy też uchwały i nie jest podpisywany.	Nie jest załącznikiem, lecz odrębnie opracowanym tekstem.
Poprzedzony jest wykazem wszystkich nowelizacji od nadania aktu bądź jego ostatniego tekstu jednolitego.	Może być sporządzany na bieżąco po każdej nowelizacji; tekstem podstawowym jest zawsze akt nadany.

Źródło: J. Szklarczyk, Technika tworzenia prawa w praktyce szkolnej (cd), www.biuletyn.kuratorium.krakow.pl/pliki/techniki_tworzenia_prawa.doc, [01.01.2011]
Mimo że teksty ujednolicone aktów normatywnych mogą stanowić ułatwienie, nie są aktami prawnymi. Oznacza to, iż przy stosowaniu aktu w praktyce trzeba powoływać się zawsze na akt źródłowy i zmiany lub tekst jednolity i zmiany. Należy podkreślić, iż na podstawie § 110 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zasada ta ma także zastosowanie w przypadku innych niż ustawy aktów normatywnych, w tym między innymi aktów prawa miejscowego.

Pośrednim skutkiem obowiązku sporządzania we wskazanym przedziale czasowym tekstu jednolitego przy wprowadzaniu zmian do aktu normatywnego może być również ograniczenie liczby projektowanych nowelizacji. W rezultacie być może nowelizacje będą miały charakter bardziej kompleksowy, co wpłynie na większą spójność i przejrzystość przepisów.

Sporządzenie tekstu jednolitego ma ułatwić posługiwanie się tekstem aktu prawnego, dokument taki uwzględnia bowiem wszelkie zmiany, jakim podlegał dany akt od chwili ogłoszenia. Ułatwienia takie są niezwykle potrzebne - przykładowo Sejm w 2011 r. uchwalił łącznie 241 ustawy¹³, znowelizowanych zostało 176 ustaw, tymczasem tekstów jednolitych opublikowano w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. jedynie 30. Dlatego wprowadzenie zasady ogłaszania „tekstów jednolitych” nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, o ile akt był nowelizowany w tym czasie, będzie przydatną zmianą, zwłaszcza dla obywateli, którzy nie mają dostępu do serwisów internetowych zawierających w swej treści również teksty ujednolicone. Zmiana ta jednak wejdzie w życie dopiero 1 stycznia 2016 roku.

Rozporządzenia w sprawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych

Na podstawie art. 28c znowelizowanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w dniu 29 grudnia 2011 r. Prezes Rady Ministrów wydał Rozporządzenie w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych¹⁴, które weszło w życie 1 stycznia 2012 r.

Rozporządzenie to precyzuje wymagania techniczne, jakim podlegają dokumenty elektroniczne zawierające akty normatywne i inne akty prawne, kierowane do ogłoszenia, a ponadto określa wymagania, jakie musi spełniać elektroniczna forma dzienników urzędowych oraz jakie powinny spełniać środki komunikacji elektronicznej i informatyczne nośniki danych używane do udostępniania dzienników urzędowych, zbiorów aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat i zbiorów przepisów gminnych albo zawartych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

Rozporządzenie przewiduje, iż dokumenty elektroniczne zawierające akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu na podstawie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych sporządza się w formacie XML. Schematy aktów pozwolą na odzwierciedlenie struktury aktów podlegających ogłoszeniu sporządzonych w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej. W przypadku ustawy elementami struktury zdefiniowanymi w tym rozporządzaniu są: tytuł, przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe, przepisy zmieniające, przepisy przejściowe i dostosowujące, przepisy uchylające, przepisy o wejściu ustawy w życie oraz przepisy o wygaśnięciu mocy obowiązującej ustawy (przepisy końcowe).

W związku z tym, że w centralnym repozytorium wzorów dokumentów¹⁵ umieszczonym na Elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej (ePUAP) publikowane są wzory aktów zawierające opis struktury oraz szablony wizualizacji, a akty przekazywane są do publikacji w formacie XML, uznano za zasadne, aby również sama ich publikacja odbywała się przy użyciu tego formatu. Dlatego właśnie wzory aktów podlegających ogłoszeniu, które są ustalane przez Prezesa Rady Ministrów, spełniają wymagania określone w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych¹⁶. Zawierają określenie struktury pism zdefiniowane w formacie danych XSD (schemacie XML) oraz sposobu wizualizacji aktu prawnego zdefiniowane w szablonie wizualizacji określonym w formacie XSL, a także metadane opisujące wzór aktu w formacie XML. Obecnie dzienniki urzędowe wydawane są w postaci pliku PDF, jednak w dobie rozwoju informatyzacji przejście na inne formaty zapewni większe możliwości technologiczne, a i wprowadzanie ewentualnych zmian będzie łatwiejsze oraz szybsze.

Co więcej, wzory aktów podlegających ogłoszeniu, zawierające schematy oraz szablony wizualizacji, mają być ogłaszane przez Prezesa Rady Ministrów w Centralnym Repozytorium Wzorów Dokumentów na platformie ePUAP oraz na stronie internetowej www.dziennikiurzedowe.gov.pl. Strona ta prowadzona jest przez Rządowe Centrum Legislacji, do którego podstawowych zadań należy koordynowanie działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i podległych mu organów administracji rządowej, opracowywanie pod względem legislacyjnym rządowych projektów aktów prawnych i innych dokumentów rządowych oraz redagowanie Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. RCL umieszcza na wspomnianej stronie odnośniki do stron głównych dzienników urzędowych.

Rysunek 1. Strona www.dziennikiurzedowe.gov.pl Informacja o ogłoszeniu nowego wzoru aktu ma być również podawana do wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a wzór aktu stosuje się nie później niż 6 miesięcy od dnia ogłoszenia w centralnym repozytorium.

Przewidziane są dwa rodzaje wzorów aktów podlegających ogłoszeniu. Wzór ogólny, zgodnie z przyjętymi założeniami, stosowany będzie do wszystkich aktów prawnych i normatywnych. Ponieważ jednak w zbiorze ogłaszanych aktów znajdują się również akty o niesformalizowanej lub specyficznej dla danego dokumentu budowie, wprowadzono przepis umożliwiający Prezesowi Rady Ministrów ogłoszenie tzw. odrębnego wzoru aktu. Wzory tego typu stosowane są w odniesieniu do konkretnego rodzaju aktów. Ogłoszenie odrębnego wzoru aktu automatycznie wyłącza dany rodzaj aktów ze zbioru aktów właściwych dla stosowania wzoru ogólnego.

Natomiast załączniki do aktów, które stanowią zbiór bardzo zróżnicowanych dokumentów, w dużej mierze nieposiadających jednoznacznie sformalizowanej postaci, mogą być przekazane do ogłoszenia w trzech formatach:

1. pliku XML o strukturze specyficznej dla danego rodzaju załącznika wraz ze schematem zdefiniowanym w formacie XSD oraz wygenerowaną na podstawie tego pliku wizualizacją w formacie PDF zgodnym z minimalnymi wymogami dla systemów teleinformatycznych;
2. pliku XML w jednym z formatów określonych w minimalnych wymaganiach dla systemów teleinformatycznych, którego postać umożliwia konwersję do pliku PDF, a także - bez konieczności dokonywania zmian w dokumencie - wydruk treści w formacie A4 w jakości prezentacji niepozostawiającej wątpliwości co do treści dokumentu;
3. pliku PDF generowanego w sposób umożliwiający przeszukiwanie tekstu dokumentu, którego postać pozwala - bez konieczności dokonywania zmian w dokumencie - na wydruk treści w formacie A4 w jakości prezentacji niepozostawiającej wątpliwości co do treści dokumentu.

W uzasadnionych przypadkach załączniki w postaci pliku XML i PDF mogą być - z uwagi na konieczność zachowania czytelności danych - przekazane w innym formacie arkusza, który został uprzednio uzgodniony z organem wydającym dziennik urzędowy. Może to np. mieć miejsce, gdy zachodzi konieczność załączania map zagospodarowania przestrzennego. Nie dotyczy to jednak załączników przekazanych do publikacji w postaci pliku XML o strukturze specyficznej dla danego rodzaju załącznika wraz ze schematem zdefiniowanym w formacie XSD.

Rozmiar pliku załącznika nie może przekraczać 20 MB, a jego nagłówek musi być zgodny z wyglądem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Strona załącznika sporządzona jest w formacie A4. W lewym górnym rogu każdej strony zamieszcza się nazwę dziennika urzędowego, a ponadto w tej samej linii na środku strony - numer strony między znakami półpauzy. W prawym górnym rogu zamieszcza się numer pozycji aktu poprzedzony skrótem Poz. Informacje powyższe pisane są czcionką Times New Roman o rozmiarze 9 pkt., podano także wymagania dotyczące marginesów. Z uwagi na konieczność zachowania odpowiedniej czytelności danych, rozdzielczości oraz kolorystyki specyficznych dokumentów, jak np. schematy techniczne, dopuszczono również możliwość przekazywania załączników o rozmiarze większym niż 20 MB, uprzednio uzgodnionym z organem wydającym dziennik urzędowy.

Autentyczność i integralność dzienników urzędowych, zbiorów aktów prawa miejscowego stanowionego przez powiat lub gminę oraz innych aktów podlegających ogłoszeniu jest zapewniona dzięki bezpiecznemu podpisowi elektronicznemu osoby upoważnionej przez organ wydający dziennik urzędowy, weryfikowanemu przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu¹⁷. Dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym w ten sposób są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi. Umożliwienie podpisywania elektronicznych aktów normatywnych nie tylko organom, ale także urzędnikom działającym w imieniu właściwego organu, pozwoli przekazywać do ogłoszenia akty większej grupie osób umocowanych do reprezentowania organu.

Odrębna strona internetowa dla każdego dziennika urzędowego wydawanego w formie elektronicznej

Jak już wspomniano, artykuł 2a ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nakłada na organy wydające dzienniki urzędowe obowiązek prowadzenia dla każdego z nich odrębnej strony internetowej. Wątpliwości może budzić brak definicji pojęcia „odrębna strona internetowa”. Racjonalnym rozwiązaniem byłoby wykorzystanie stron Biuletynu Informacji Publicznej, które zawierają informacje publiczne zorganizowane w postaci baz danych. Tym bardziej, że strony podmiotowe BIP prowadzone są w formie odrębnych stron WWW, a nie każdy podmiot realizujący zadania publiczne posiada swoją własną stronę internetową. Publikacja aktów normatywnych powinna więc być oparta na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej¹⁸. Tymczasem § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie elektronicznych aktów normatywnych zobowiązuje jedynie do umieszczenia na podmiotowej stronie BIP odnośnika do strony głównej dziennika urzędowego, a Rządowe Centrum Legislacji umieszcza na stronie www.dziennikiurzedowe.gov.pl odnośniki do stron głównych dzienników urzędowych. Ponadto ustawodawca wymienił jedynie zakres informacji podlegających ogłoszeniu¹⁹, nie wskazując minimalnych wymagań technicznych oraz wymagań niezbędnych dla zabezpieczenia treści ani nie odwołując się do nich, nie określił również standardowej struktury tychże stron. W tej sytuacji miejscem właściwym do ogłaszania aktów normatywnych mogłyby być strony BIP, których struktura i standardy zostały określone w odrębnym rozporządzeniu²⁰.

Kolejny krok ku informatyzacji - czy w dobrym kierunku?

Celem zmiany ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest wdrożenie kolejnego etapu informatyzacji procesu ogłaszania aktów prawnych. Konsekwencją wprowadzanych zmian ma być rezygnacja z wersji papierowej dzienników urzędowych. Papierowe mają pozostać jedynie Monitor Polski B oraz wyodrębnione edycje dzienników urzędowych Ministra Obrony Narodowej, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw zagranicznych, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego - z aktami zawierającymi informacje niejawne.

Według opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu, z którą nie sposób się nie zgodzić, regulacja taka budzi wątpliwości natury konstytucyjnej, zwłaszcza w zakresie zasady dostępu obywatela do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji), a także w związku z zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Potencjalnej niekonstytucyjności regulacji zawartych w przedmiotowym projekcie ustawy należy upatrywać w tym, że powszechność i równość dostępu do dzienników urzędowych będą pozorne, ponieważ brak formy papierowej, a co za tym idzie - możliwości zakupu jednostkowego czy prenumeraty - spowoduje, że pełny i nieskrępowany dostęp do tekstów dzienników urzędowych mieć będą tylko osoby posiadające komputer i możliwość korzystania z internetu. Przyjęte w projektowanej ustawie założenie, że dostęp do internetu ma charakter powszechny, wydaje się błędne²¹.

Świadczy o tym przedstawiona na rysunku 2 mapa Polski, obrazująca wartość inwestycji w złotych, zrealizowanych w obszarze sieci dostępowych w roku 2010 w poszczególnych gminach (ich liczba w nawiasie).

Rysunek 2. Inwestycje w infrastrukturę telekomunikacyjną zrealizowane w 2010 r. na terytorium gmin Źródło: Raport pokrycia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej istniejącą infrastrukturą telekomunikacyjną zrealizowanymi w 2010 r. i planowanymi w 2011 r. inwestycjami oraz budynkami umożliwiającymi kolokację, Urząd Komunikacji Elektronicznej, Warszawa 2011, http://www.uke.gov.pl/_gAllery/44/18/44186/Raport_pokrycia_RP_UKE.pdf
Co więcej, nie tylko brak powszechności dostępu do internetu, ale również brak umiejętności korzystania z niego, zwłaszcza przez osoby starsze, spowoduje ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

Trwa żmudna walka o realizację idei społeczeństwa informacyjnego, upowszechnienie stosowania technik systemu telekomunikacyjnego oraz zwiększenie dostępu do usług elektronicznych. Podstawowymi warunkami, które muszą zostać spełnione, aby społeczeństwo można było uznać za informacyjne, są: stworzenie rozbudowanej, nowoczesnej sieci teleinformatycznej, obejmującej swym zasięgiem wszystkich obywateli, powszechne udostępnienie internetu szerokopasmowego oraz poszerzenie zasobów informacyjnych dostępnych publicznie. Ważnym aspektem jest również ciągłe kształcenie społeczeństwa tak, aby wszyscy mogli w pełni wykorzystywać możliwości, jakie dają środki masowej komunikacji, co wpływa na mobilność społeczną i zawodową wielu grup społecznych. Proces budowy społeczeństwa informacyjnego wymusza, poza zmianami w prawie, technologii, administracji i gospodarce, także szeroko rozumiane zmiany świadomościowe, mentalne i kulturowe, które często są niezrozumiałe dla osób niekorzystających z technologii informacyjnych.

Rezygnacja z wersji papierowej dzienników urzędowych może budzić również wątpliwości w świetle zasady ignorantia uris nocet²², zgodnie z którą nie można zasłaniać się nieznajomością normy prawnej. Zasada ta opiera się na założeniu, iż znajomość prawa jest powszechna (bo każdy może zapoznać się z tekstem aktu normatywnego), co w praktyce oznacza, że nikt nie może uzasadniać niezgodnego z normą prawną postępowania tym, że nie wiedział o jej istnieniu. Aby jednak możliwe było poprawne stosowanie tej zasady, wszystkie akty prawne muszą być publikowane w sposób umożliwiający każdemu zapoznanie się z ich treścią. W Polsce było to dotychczas realizowane poprzez obowiązek publikacji źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Dzienniku Ustaw, a pozostałych aktów w Monitorze Polskim, który był ogłaszany w formie pisemnej, a nie ustnej czy elektronicznej.

Przepisy przedmiotowej ustawy oraz rozporządzenia budzą wątpliwości w tej części, w której proponuje się całkowite zaniechanie wydawania dzienników urzędowych Rzeczypospolitej Polskiej w formie papierowej i ograniczenie się jedynie do publikacji aktów prawnych w formie elektronicznej wzorem niektórych państw europejskich²³, zwłaszcza że w wypadku aktów prawnych Unii Europejskiej, dostępnych od dawna także w wersji elektronicznej, za jedyne wiarygodne „źródła prawa” uznaje się dzienniki urzędowe Unii Europejskiej publikowane w formie papierowej.

Ponadto wprowadzenie „na wypadek wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych” zastępczej w stosunku do elektronicznej formy ogłaszania aktów prawnych, jest zrozumiałe, lecz pozostawia zbyt dużą swobodę organowi upoważnionemu i zobowiązanemu do wydawania dziennika urzędowego. Jak już wspomniano, gdy zaistnieją nadzwyczajne okoliczności, organ może wydać dziennik urzędowy w formie papierowej, stosując odpowiednio przepisy dotyczące wydawania dzienników urzędowych w formie elektronicznej, z tym że podstawą do ogłoszenia może być akt prawny w postaci papierowej, podpisany przez upoważniony do jego wydania organ i opatrzony pieczęcią urzędową tego organu. Warto zauważyć, iż organ wydający dziennik urzędowy ustala warunki wydawania i rozpowszechniania dziennika tak, aby dziennik urzędowy mógł być powszechnie i nieodpłatnie dostępny.

Ewentualne wystąpienie bliżej nieznanych okoliczności nadzwyczajnych ma prowadzić do zawieszenia stosowania znacznej części ustawy i wprowadzenia, w nieokreślonej formie, rozwiązań alternatywnych. Wydaje się, że samo zawieszenie, jak również wznowienie stosowania ustawy, powinno przyjąć formę aktu normatywnego, w którym ustalone zostaną warunki wydawania i rozpowszechniania danego dziennika urzędowego na czas zawieszenia.

Wątpliwości może również budzić ustalanie ceny arkusza wydruku przez kierownika urzędu, w którym udostępniane są do wglądu dzienniki urzędowe i zbiory aktów prawa miejscowego. Wprawdzie cena musi pokrywać wyłącznie koszt wydruków, jednak brak jednolitej, ustalonej z góry opłaty, doprowadzi zapewne do zróżnicowania cen i tym samym do zróżnicowania sytuacji obywateli w zakresie dostępu do aktów prawnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że elektronizacja dzienników urzędowych przyczyni się do minimalizacji kosztów ponoszonych przez organy administracji publicznej. W 2011 r. Rządowe Centrum Legislacji wydawało Dziennik Ustaw w nakładzie 6 550 egzemplarzy, co generowało koszt rocznej prenumeraty w kwocie 1 620 zł, oraz Monitor Polski w nakładzie 5 250 egzemplarzy, którego roczna prenumerata kosztowała 530 zł. W 2011 r. koszt rocznej prenumeraty kompletu tych druków wynosił więc w sumie 2 150 zł. Łącznie wersje papierowe aktów prawnych kupowały 2 843 jednostki. Podsumowując, publikacja Dziennika Ustaw oraz Monitora Polskiego w wersji elektronicznej to roczne korzyści rzędu 6,1 mln zł, przy założeniu, że każdy podmiot prenumeruje po jednym egzemplarzu tych dzienników²⁴.

Należy również zwrócić uwagę na § 10 rozporządzenia w sprawie elektronicznych aktów normatywnych, który stanowi, że do czasu stosowania wzoru aktu podlegającego ogłoszeniu stosuje się wymagania określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wynika to z faktu, iż w dniu 1 stycznia 2012 r. w systemie prawa nie było regulacji w zakresie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 oraz art. 18 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne takie minimalne wymagania powinny być określone w Krajowych Ramach Interoperacyjności (KRI)²⁵, które ciągle są nie zatwierdzone, mimo iż poprzednie rozporządzenie nie obowiązuje od dnia 17 grudnia 2010 r. Skonsultowany już projekt rozporządzenia definiuje sposoby postępowania podmiotu realizującego zadania publiczne w zakresie doboru środków, metod i standardów wykorzystywanych do ustanowienia, wdrożenia, eksploatacji, monitorowania, przeglądu, utrzymania i udoskonalania systemu teleinformatycznego wykorzystywanego do realizacji zadań tego podmiotu oraz procedur organizacyjnych. Zamierzonym przez twórców KRI efektem jest zapewnienie obywatelom oraz przedsiębiorcom dostępu do usług świadczonych przez podmioty realizujące zadania publiczne w postaci elektronicznej. Zadaniem KRI ma być zwiększenie efektywności świadczenia usług przez administrację publiczną, a także zapewnienie obywatelom i przedsiębiorcom zmniejszenia obciążeń związanych z realizacją uprawnień i obowiązków przewidzianych w przepisach odrębnych, a nadto zapewnienie swobody gospodarczej i równego dostępu do rynku informatycznego w zakresie usług i dostaw podczas udzielania zamówień publicznych wszystkim jego uczestnikom. KRI mają również wpłynąć na efektywną realizację ponadgranicznych usług administracji publicznej drogą elektroniczną oraz określić sposoby postępowania podmiotu realizującego zadania publiczne w zakresie przejrzystego wyboru norm, standardów i rekomendacji dotyczącej interoperacyjności semantycznej, organizacyjnej oraz technologicznej, z zapewnieniem zasady neutralności technologicznej. Fakt, iż omawiany projekt rozporządzenia w sprawie KRI, tak ważny z uwagi na informatyzację państwa, nie został do tej pory podpisany, świadczy niestety o braku koordynacji i jednolitego, systematycznie wdrażanego planu w zakresie elektronizacji prawa i informatyzacji administracji publicznej.

Prowadzonych jest jednak szereg działań, które mają przyczynić się do informatyzacji usług świadczonych przez administrację publiczną, m.in. przez elektronizację procedur dotyczących podejmowania i wykonywania działalności usługowej oraz umożliwienie dopełnienia wszelkich formalności z nimi związanych za pośrednictwem pojedynczych punktów kontaktowych (art. 8 dyrektywy usługowej²⁶). Przykładem jest projekt Uproszczenie procedur związanych z podejmowaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej poprzez ich elektronizację i wdrożenie idei „jednego okienka” (UEPA)²⁷, realizowany w latach 2009-2013, którego celem jest elektronizacja procedur administracyjnych, przeszkolenie 12,5 tys. pracowników administracji publicznej oraz sądów z zakresu funkcjonowania Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), procedur elektronicznych, punktu kontaktowego, autoryzacji, bezpieczeństwa i e-podpisu, a także poinformowanie przedsiębiorców o nowych zasadach rejestracji działalności gospodarczej i formularzach elektronicznych.

Bibliografia

• Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. L 376, 27.12.2006 roku).
• Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zmianami).
• Opinia prawno-legislacyjna o projekcie ustawy o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw oraz o zmianie innych ustaw, Kancelaria Sejmu, Biuro Legislacyjne, Warszawa, 29 lipca 2010 r.
• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908).
• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz. U. z 2011 r. nr 289 poz. 1699).
• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 206 poz. 1216).
• Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 10, poz. 68).
• Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2006 r. w sprawie sporządzania i doręczania pism w formie dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 227 poz. 1664).
• Ustawa z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 tekst jednolity).
• Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U z 2001 r. Nr 130 poz. 1450 ze zmianami).
• Ustawa z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 117 poz. 676).
• Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 64 poz. 565, ze zmianami).
• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami).
• G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz. Komentarz do art. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Wolters Kluwer, 2009.

Netografia

• Internetowy System Aktów Prawnych, http://www.isap.sejm.gov.pl.
• Centrum Projektów Informatycznych, http://www.cpi.mswia.gov.pl/portal/cpi/416/4045/Akty_prawne_w_sieci.html.
• Dzienniki urzędowe, http://www.dziennikiurzedowe.gov.pl.
• M. Matuszewska-Maroń, J. Góral-Kaczmarek, Centralna baza e-wzorów w świetle nowych przepisów – ułatwienie czy komplikacja?, „e-mentor” 2011, nr 5 (42), http://www.e-mentor.edu.pl/artykul/index/numer/42/id/890.
• Odpowiedź na konsultacje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2010 r., http://bip.rcl.gov.pl/portal/rcl/635/1855/Projekt_ustawy_o_oglaszaniu_aktow_normatywnych.html.
• Projekt rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych w brzmieniu skierowanym do Ministra Gospodarki w celu przeprowadzenia procedury notyfikacji, http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/218/20213/.
• Raport pokrycia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej istniejącą infrastrukturą telekomunikacyjną zrealizowanymi w 2010 r. i planowanymi w 2011 r. inwestycjami oraz budynkami umożliwiającymi kolokację, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Warszawa, czerwiec 2011, http://www.uke.gov.pl/_gAllery/44/18/44186/Raport_pokrycia_RP_UKE.pdf.
• J. Szklarczyk, Technika tworzenia prawa w praktyce szkolnej (cd), http://www.biuletyn.kuratorium.krakow.pl/pliki/techniki_tworzenia_prawa.doc.
• Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, http://bip.rcl.gov.pl/portal/rcl/635/1855/Projekt_ustawy_o_oglaszaniu_aktow_normatywnych.html.